中国公路养护应战每年缺钱3000亿 (中国公路养护检测技术有限公司)

关于不时存在的公路养护资金缺口疑问，一位常年从事关系公路政策钻研人士通知经济观察报，该现象已存在多年，且尚未有很好的处置打算。“像温水煮青蛙似的”，目前只能经过适当增加日常养护投入，推延中修、大修的时期节点来维持。

作者：邢祺欣

封图：图虫创意

导读

壹 ||以后全国普通公路的养护资金需求约为6000亿元。即使将代替原公路养路费的局部资金所有用于公路养护，再加上目前中央财政资金投入约1000亿元，每年依然存在约3000亿元的资金缺口。

叁||到“十四五”时期，中国的公路养护作业资金需求量将到达2.4万亿元，相比“十三五”时期成功翻倍，在“十五五”时期也将进一步，增长至2.6万亿元。

肆 ||关于高速公路未来的养护疑问，呼声较高的一个打算是延伸公路的不要钱期限。

教训过大规模的树立期，中国公路网的养护疑问开局逐渐浮现。

2024年2月，交通运输部公路迷信钻研院张玉玲等人在《中国公路》杂志上宣布了题为《高速公路养护期不要钱制度的思索》的文章。文章指出，以后全国普通公路每年养护治理资金需求缺口在50%左右，有40%左右的普通公路陷于“列养但无钱养，应修但无钱修”的困境，并且随着公路里程的参与，公路养护资金缺口还有继续扩展的趋向。

依据浙江省交通运输厅公路与运输治理核心提供的数据，2023年底，浙江省普通省道网成功调整，全省普通省道从原来的3500公里参与至9000公里，新增省道目前只能保证乡村公路管养水平，存在约15亿元的资金缺口。

全国公路养护资金缺口

2023年6月，交通运输部公路迷信钻研院朱志强等人在《公路交通科技》期刊宣布了题为《成品油税费革新对公路交通开展影响评价与倡导》的文章，指出“若不思索新改建路段，普通国省支线公路的平均路况水平将降低超越30%，这种以建代养的开展模式从久远来看是无法继续的。”

经上述团队测算，以后全国普通公路的养护资金需求约为6000亿元。即使将代替原公路养路费的局部资金所有用于公路养护，再加上目前中央财政资金投入约1000亿元，每年依然存在约3000亿元的资金缺口。资金供需矛盾突出将间接造成目前全国约40%的普通公路路况处于中差水平。

浙江省交通运输厅在“民呼我为”平台上回复经济观察报称，2021年—2023年，浙江省高速公路养护年均投资约30亿元，普通国省道年均养护投资约28亿元。

2023年年底，浙江省普通省道网成功调整，全省普通省道从原来的3500公里参与至9000公里，新增省道目前只能保证乡村公路管养水平，存在约15亿元的资金缺口。

浙江省交通运输厅称：“总体上看，我省高速公路、普通国道养护支出基本稳固。随着存量里程不时参与、公路不时老化和交通量逐年增大，坚持高水平路况面临很大压力。2024年—2025年，估量70%左右的普通省道将正式接养，养护资金需求增速最快，资金缺口不时扩展。”

以江苏省为例，作为全国路况最好的省份之一，在2023年度国度公路网技术状况监测（下称“国评”）排名中，江苏省以96.99分的效果位列全国第一（全国均分91.25分），其中养护治理审核为104.28分（满分110分，全国均分85.15分），高速路网技术状况为96.06分（全国均分93.09分），高速公路路面技术状况（PQI）优等率达100%。

江苏省交通运输厅公路科的上班人员对经济观察报示意，其公路养护资金曾经存在多年的缺口疑问。其中，乡村公路由于基数宏大，面临的养护压力更为突出。至于优质公路的养护压力，该上班人员指出，当PQI越凑近100时，每优化1点所需投入和维持的费用就会越高。

以后中国养护资金保证才干无余疑问在各省份广泛存在。2023年6月，交通运输部布局钻研院刘颖等人在《交通运输部治理干部学院学报》上宣布了《关于新时期强化公路养护资金保证的考查钻研》一文，文中称，“贵州省每年可筹集乡村公路养护工程资金约11.1亿元，年均养护工程缺口资金达64.7亿元。广西普通国省支线公路估量日常养护资金需求73万元/公里，实践投入为3.5万元/公里，远远不能满足养护的实践需求。”

贵州省交通运输厅公路局的上班人员对经济观察报示意，贵州普通国省道资金缺口不大，由于这局部的资金是垂管的。但乡村公路关键由中央政府，特意是县政府（担任）。依照无关规则，县级人民政府是乡村公路树立治理养护的主体。

经济观察报发函至广西交通运输厅，但广西交通运输厅以“数据敏感”为由，未提供关系资金的经常使用现状。

《关于新时期强化公路养护资金保证的考查钻研》一文中称，“十三五”以来，全国公路养护资金缺口每年在1000亿元以上。“由于养护资金保证无余，近几年关系布局中新调增的国道和省道广泛还没有齐全依照国省支线公路规范予以养护，西部局部省份大中修养护工程难以及时实施，路网中仍存在必定比例的次差等路。在2021年评定里程中，全国还有4万公里的普通国省道、50万公里乡村公路为次差路。另外还有近50万公里的乡村公路未归入路况评定，其技术状况更不容失望。”《关于新时期强化公路养护资金保证的考查钻研》一文称，近年来继续实施的大规模公路新改建工程减缓了公路养护的疑问，2011年—2020年，我国实施公路新改建里程约290万公里，约占整个路网规模的56%。随着公路树立强度逐渐放缓，树立投资对公路技术状况水平拉升的作用将逐渐削弱，公路养护投入无余的疑问将愈加浮现。

钱从哪里来

《关于新时期强化公路养护资金保证的考查钻研》一文中提及，2021年中国高速公路养护资金投入为568亿元，普通国省道养护资金投资为887亿元，乡村公路养护资金投入974亿元。

该文提到，高速公路的养护主体是各省的高速公路公司，资金起源关键是高速公路通行费用。普通国省道的资金起源关键来自成品油税费返还、中央财政和车购税，前两项占比超越80%。乡村公路养护资金起源更为复杂，关键起源包含县级、省级财政投入以及成品油税费返还。

但这一关键财源面临较大的增长压力。财政部在对十三届全国人大五次会议第2043号倡导的回答中提到：“受多方面要素影响，成品油多少钱和税费改改造增支出增长缓慢，有的年份甚至产生负增长，难以撑持关系支出布置，造成成品油税费革新转移支付近几年没有增量。”

依据国度统计局数据，2022年国度车辆置办税共2398.36亿元，相比拟2021年的3519.88亿元，同比降低31.86%，曾经延续两年产生降低。

在总量疑问之外，公路养护资金的压力还存在区域间的结构性疑问。

上述《成品油税费革新对公路交通开展影响评价与倡导》也对成品油税革新后地域调配不正当的疑问启动过钻研。该文指出，成品油税费革新转移支付资金总量在东、中、西部省份调配的比例为52%、24%、24%，其中基数代替返还占比区分为55%、23%、22%，增量资金转移支付占比区分为44%、26%、30%，转移支付资金在各省份间的调配模式不尽正当，“马太效应”并未消弭，使得强人越强、弱者越弱，东、中、西部普通公路养护才干、水平的差距不时拉大，不利于区域间平衡开展和公共服务均等化的成功。

上述钻研人士说：“各省、各市乃至同一县之间的路线养护状况存在清楚差异。像新疆、西藏、青海这样地域辽阔的省份，养路费或者还不到江苏、浙江等省份的一半，这种调配清楚不平衡。因此，如何对成品油生产税启动更有效地再调配，才是处置‘养路难’省份的应答之道。”

养护高峰期何时到

《关于新时期强化公路养护资金保证的考查钻研》一文中指出，“十三五”时期，中国公路养护资金累计投入1.05万亿元，是“十二五”时期的1.7倍，年均投入约2097亿元。其中高速公路、普通国省道、乡村公路区分累计投入2108亿元、4313亿元、4064亿元，是“十二五”时期的1.6倍、1.4倍、2.3倍。

该钻研估量，到“十四五”时期，中国的公路养护作业资金需求量将到达2.4万亿元，相比“十三五”时期成功翻倍，在“十五五”时期也将进一步，增长至2.6万亿元。

关于未来的资金需求估量，在《高速公路养护期不要钱制度的思索》一文中提到：“思索到中央高速公路规模，未来我国的高速公路规模估量在18万公里左右。假设高速公路到期后即中止不要钱，随着高速公路里程不时参与，物价水平下跌，未来高速公路养护治理资金将大幅参与，估量到2030年将参与超越3000亿元的养护治理资金需求。”

依据观研报告网发布的《中国公路养护行业现状深度调研与开展前景预测报告（2023—2030年）》，路线和桥面铺装层的设计寿命普通为15年，而中国的路线和桥面铺装层普通在8年—12年以后须要启动较大规模的养护投入。

该报告指出：“2001年—2020年，我国公路交通基础设备树立全体坚持稳固，但2011年—2015年的5年间，中国高速公路的新通车里程到达4.94万公里，清楚高于其余阶段，其关键要素是处在2008年环球金融危机后的一个树立高峰期，而这阶段修建的高速公路目前正陆续进入到大规模的维修养护阶段。”

上述钻研人士强调，公路养护资金缺口是交通行业钻研多年，但一直存在的疑问。基础设备老龄化和资金的无余使得公路的安保隐患逐年加剧。更为严格的是，估量未来真正的危险高峰期将或者出如今2040年至2045年，由于水泥和钢筋都有特定的经常使用寿命，而中国从2000年开局的大规模树立，到2030年也将陆续年满30年，届时水泥的品质疑问会逐渐浮现。随着时期推移至40年、50年，更多潜在危险也会暴显露来。

一家水泥上市公司的外部人士通知经济观察报，2003年以前的水泥寿命广泛在50年，随着近年来水泥产业的继续提高和规范，以后水泥的实践经常使用寿命曾经延伸至60年到70年。

上述钻研人士称，只需按规范启动养护，公路就能坚持经常使用期限，并防止很多隐患过早泄露。

“养路难”疑问何解

关于高速公路未来的养护疑问，呼声较高的一个打算是延伸公路的不要钱期限。

依照以后规则，政府还贷公路的不要钱期限最长不得超越15年。国度确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路不要钱期限，最长不得超越20年。其中，运营性公路的不要钱期限最长不得超越25年。国度确定的中西部省、自治区、直辖市的运营性公路不要钱期限，最长不得超越30年。

往年5月1日实施的《基础设备和专用事业特许运营治理方法》为以后的规则带来了转圜余地。与此前特许运营权期限“最长不得超越30年”的规则相比，新规延伸了对基础设备和专用事业特许运营权的时期限度，给出了“最常年限不得超越40年”的打算。

深高速（600548.SH）的外部人士对经济观察报示意，该文件只是一个框架性的文件，并没有明白指定某个行业。“关于高速公路不要钱方面，新的文件并没有进去，咱们还是依照现行的规范口头。”

成品油税率也是一个思索方向。《高速公路养护期不要钱制度的思索》一文中指出，2008年成品油税费革新的税额测算并未思索现有高速公路到期后的养护资金需求，一旦经过提高成品油生产税税率的模式处置资金疑问，初步估量成品油生产税税率须要提高一倍。

此外，如何协调中央和中央在公路养护上的财权、事权也是未来公路养护责任归属的关注方向。

交通运输部布局钻研院罗诗屹等人在2021年12月于《中国公路》杂志上宣布的调研文章《破解普通公路养护资金难题的窗口期》中明白指出，在实践操作中，中央财政将资金经过税收返还和普通性转移支付的模式拨至中央，不承当公路养护的事权责任和支出责任，因此中央并没有对各省间的调配机制启动优化并保证足够养护资金的动力。

该文章还提到，各级中央财政除下级转移支付资金外，也没有踊跃性再投入更多的财政资金用于公路养护和行政运转支出。大局部省区公路养护部门由于缺少资金，将养护事权层层下放、“以建代养”的状况越发突出，养护事权责任的实行品质大打折扣。

该文章指出，从十余年间的开展趋向来看，这种财权事权的不婚配，并没有促使中央与中央、交通与财政等各方构成合力推进公路养护事业开展。

杨俭存的所获荣誉：

陕西省有突出贡献专家，享受国务院政府特殊津贴的专家。曾荣获江苏省委、1996年江苏省人民政府颁发的“沪宁高速公路江苏段建设功臣”（省劳模），交通部、人事部颁发的“劳动模范”、 2000年中国建筑业协会和中国施工企业管理协会分别授予第六届全国优秀建筑企业经理和全国优秀施工企业家、2001年被交通部、人事部授予全国交通系统劳动模范等荣誉称号，2004年被经济日报评为“中国经济百名杰出人物”前三名。中国交通建设集团第二公路工程局（简称二公局）是具有公路工程施工总承包特级资质等级的国有大型施工企业。注册资本3.4亿元，现有职工6858人，其中专业技术和管理人员3554人，中级职称1202人，高级职称319人。 “筑路架桥于斯为盛，惠及万民何其壮哉”，建局40多年来，二公局以承接技术含量高、施工难度大、工程结构复杂的路桥工程为主，修建国防公路、国道、省道逾6225公里，其中高等级公路3240.6公里，我局已连续几年每年承建高速公路路面700多公里，路基500多公里。以世界第一大跨径（1088米）的斜拉桥---苏通长江公路大桥、世界第二大跨径悬索桥（主跨1650米）---西堠门大桥和世界第三大跨径（1490米）的悬索桥---润扬长江公路大桥为代表，承建各种桥型结构的特大桥、大桥152座，总长超过15.65万延米；以中国高速公路样板路---沪宁高速公路为代表，承建了一大批国家大型高速公路重点工程。二公局的施工能力和技术水平处于国内、国际先进水平，可同时承建特大型、大型桥梁20座以上，高速公路1100公里以上。在长江上已承建13座特大型、大型桥梁，其中有4座为同时承建；因在世界潮涌最高的钱塘江上成功修建钱塘江四桥、五桥、六桥以及正在承建的九桥，二公局成为建国以来国内惟一一家在钱塘江上连续成功建桥的企业。二公局在建项目180多个，工程项目遍布江苏、浙江、湖北、湖南、河南、陕西等27个省、市（区）。 2005年完成施工产值81.16亿元，新签合同额110.18亿元，总资产60亿元，工程交竣工验收合格率100%，优良品率达到98.9%以上，位列中国建筑业百强企业第39位。 2006年，以杨俭存局长为首的二公局领导班子，又及时制定了“以融入开放的国际市场为特征，以迈入世界先进建筑承包商行业为目标”的第三次创业战略目标。二公局正在第三次创业的宏伟蓝图指引下，凝心聚力、拼搏奉献，以矫健的步伐迈入世界先进建筑承包商行列！2010年4月8日18时18分，中交公路养护工程技术有限公司（下称中交养护）在北京揭牌成立，董事长杨俭存换上了一张新名片。三个月前，他从中交第二公路工程局（下称二公局）董事长岗位上退出。四十年来，他摸爬滚打在公路战线上并带领二公局从落后到先进，最终成为工程建设主力军，年产值逾205亿元。由二公局和中国公路学会共同投资成立的中交养护注册资金5000万元，在接受本刊采访时，杨俭存认真地说：“出任中交养护董事长对我是一个挑战！”这与外界所形容的“牛刀杀鸡”相去甚远，一句话，把这个新闻故事烘托得异常吸引人。鲜花和掌声中的惊讶中交养护的成立标志着第一家“中”字头养护企业的诞生，在4月8日揭牌仪式上，有超过300名嘉宾共同见证了那个历史瞬间。鲜花和掌声中夹杂着的是惊讶，大家好奇地问：“二公局不缺钱，为什么要和中国公路学会联姻成立中交养护？”回答这个问题要从二局的转型战略谈起。的确，二公局在公路工程施工领域可谓鼎鼎大名，但近些年他们一直在谋求向养护工程领域的转型。杨俭存介绍说，截至2009年底，我国高速公路通车里程已经超过6.5万公里，根据世界银行专家的分析，今明两年我国公路养护资金投入需求将首次超过公路建设资金投入规模，市场容量将达到450亿美元，标志着我国公路养护时代的真正开端。二公局作为公路工程施工企业中的佼佼者，没有理由忽视养护工程这块大蛋糕。他认为，近几年二公局陆陆续续地完成了1000公里的养护和改建工程，虽然工程总量与同类企业相比名列前茅，但在二公局“大盘子”中，养护工程贡献产值的比例较低，市场占有率也很低。若想在养护工程领域有所作为，二公局需要成立一支专业养护团队占领市场。据杨俭存透露，二公局成立专业养护团队的想法由来已久，但是一度没有采取行动，还有更深层次原因。他解释说，1998年爆发了亚洲金融危机，为了保持经济增长，高速公路迎来了第一轮建设高潮。十二年过去了，当年建成的高速公路即将进入养护大修期，此外，随着经济发展，当年建设的四车道高速公路还面临着改扩建成六车道或八车道的情况，这类养护工程已经远远超越了传统意义上养护的修修补补、填填挖挖，可以说行业即将面临的是一轮“新型”的养护高潮。但是任何一种事物从初级到高级都需要一个过程，他用高速公路建设举例说：“当高速公路还是新兴事物的时候，几乎没有建设门槛，不管什么样的队伍都能上，结果出现了很多施工质量问题，造成一些高速公路刚刚通车就开始修修补补。二十年过去了，如今的建设市场已经逐步规范有序了，施工单位也在优胜劣汰，新建的很多路、桥、隧都非常不错，获得了很多世界第一。 ”也就是说，二公局意识到的这个“新型”的养护市场还在起步阶段，所以杨俭存说：“二公局不想随随便便成立一个养护公司，对战略转型发展非常谨慎，一旦出手目标就是定位高端、打造一流。 ”打造一流必定要联姻什么是一流？杨俭存认为，在市场经济环境下，三流的企业做产品，二流的企业创品牌，一流的企业定标准。众所周知，标准已经成为最重要的行业发展因素，谁的标准一旦被行业认同，谁就会引领整个产业的发展潮流，因此制定标准的企业总能在第一时间占领高端市场。 “我们要做的是行业标准。 ”杨俭存说：“若要参与制定行业标准，必须要站在科技创新的制高点上，拥有强大的科研技术力量。 ”换句话说，成立养护公司的目的不能是单纯施工型企业，而是集施工、检测、科研、设计、培训、交流等功能于一身的综合型企业，参与制定国家和行业标准，培育“新型”养护市场，发挥引领引导养护行业发展的作用。让杨俭存担心的是，二公局虽然拥有公路工程施工总承包特级资质，在施工、检测方面有特长，在内部也开展了科研、设计工作，但是科研和设计毕竟不是二公局的优势，所以二公局只能走合作双赢的路线。恰在此时，2009年4月初，中国公路学会秘书长刘文杰带着一摞厚厚的方案赶赴西安，找到时任二公局董事长杨俭存，首次商讨合作成立养护公司事宜。杨俭存回忆说：“中国公路学会拥有丰富的专家资源，掌握最前沿的信息和科技，是咱们公路系统学术领导者，他们的来访让我高兴了很久。我深知像二公局一样优秀企业不少，其中不乏总部设在北京，与学会合作更方便的企业。但是学会最终选择了与二公局联姻，当时我作为董事长，倍感荣幸，觉得这是一个难得的机会。 ”一拍即合中交养护诞生在合作谈判之初，二公局想要首先弄清两个问题：学会的意图是什么？学会能否给予真正的支持？他们希望学会心目中的养护公司也是一支引领行业发展的综合型企业，他们更希望学会真正地参与运作。 “如果学会不参与运作，实事求是地讲，这个养护公司就称不上是综合型公司，我们需要学会真正的支持。 ”杨俭存反复强调这句话。结果双方一拍即合，谈判非常顺利，在中交养护成立之前，二公局需要中国交通建设集团有限公司批准，中国公路学会需要交通运输部批准，加之在国家工商行政管理总局登记注册也都有一个过程，所以一年后的2010年4月8日，中交养护正式挂牌宣告成立，杨俭存出任中交养护董事长。杨俭存在接收采访时说：“担任中交养护董事长是一个挑战！我在二公局呆了40年了，各种各样的施工项目经历很多，施工是我的专长，但是科研、设计不是我的专长，要带领好这样一个综合型的养护公司，不是一件容易事。此外，我这个年龄可能也没有过去那样精力旺盛了，能不能做得下来？我有些担心。但是我想，和在二公局当局长一样，关键是发动大家的积极性，关键是领好头、放好权、把好关，所以我决定继续走下去。 ”得知杨俭存要复出，他的家人表示不理解，认为他在二公局干得很辛苦，已经身体透支，退休了就应该好好调养身体，享受天伦之乐。此外，中交养护总部设在北京，陕西的家人无法照顾杨俭存。无论如何，家人最终理解了杨俭存对公路的痴情。我们要做的是行业标准在第五届全国公路科技创新高层论坛主会场一层大厅，是中交养护特装展台，展台最上方有一行大字标语——用最新的技术做最好的养护。杨俭存说：“过去地方上的那种填填挖挖、修修补补的方式方法已经不能适应新的养护需求，所以我们必须要用最新的技术来养护，不能凑合。 ”他认为，包括改建升级在内的新型养护工程，其技术难度、管理难度可能比新建还要高，我国的公路养护事业发展至今，迫切需要采用一批新技术、新工艺、新材料，中交养护在未来的养护工程实践中，主导思想是融入最新的技术，以提高养护水平和档次。他特别强调，这种新技术不是“纸上谈兵”的技术，而是经过反复实践的、满足实际需求的技术。在杨俭存看来，提出“做最好的养护”目标就是要起到行业引领作用。 “我们有这么好的基础，我们的养护工程应该更有特点，其目的就是要把养护市场带到一个高端的市场。 ”中交养护希望通过自身努力，做出一批交通运输部养护示范工程，组织现场会向全国推广。杨俭存补充说：“我们要首先做最好的养护，别人也要做成这样标准的。 ”做最好的养护的背后，或许是杨俭存的一个心愿。他们不怕市场竞争，但是作为一个有责任感的养护企业，他们不屑于低价低质的恶性竞争，他希望进行的是以优质为前提的、站在科技制高点上的良性竞争，他不仅关心企业的经济效益，更关心养护行业发展的质量。纵观政府工作报告，从“又快又好”到“又好又快”再到“好字当头”，说明经济发展的质量与效益问题得到党中央、国务院前所未有的高度重视，也表明我国经济发展进入一个新的阶段，真正步入科学发展的轨道，中交养护的战略与大势非常吻合。杨俭存作为陕西汉中名人，也曾有客作诗《天汉有杰》，表达对他所获荣誉的钦佩：水下荆杨天汉鉴，地连秦雍傲巴川。育杰携书赴凤城，封侯拜相笑长安！