卢锋：从G20视角看近年全球经济治理演变态势|议题|保护主义|金融
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2023年G20峰会于9月9-10日在印度新德里举行。东南亚危机后应运而生的G20在1999年创建之初是部长级国际经济对话协调机制，2008年美国金融危机爆发后提升成领导人峰会机制，十五年来成为世界经济最重要的对话合作论坛。在目前俄乌冲突僵持不下、全球经济增速回落的复杂形势下，新德里峰会能否推进多边经济治理以提振世界经济增长与维护经济全球化大局，成为世人关注的焦点。
近年经济全球化与多边治理呈现两组不同方向的演变态势。一方面是全球化拓展与多边治理能力不足的矛盾深化，除国际货币金融体制不合理等传统治理问题持续存在，近年又面临疫情大流行、气变加剧、思潮兴起、主权债务风险释放等新挑战，叠加地缘政治紧张与俄乌冲突危机，对全球经济治理引入新的冲击和压力。另一方面由于经济全球化与多边治理体系内生的惯性韧性，发达国家与新兴经济体之间仍存利益交集，通过国际社会努力并经由各国对话、协调与博弈，全球经济多边治理探索创新仍取得不少进展，在个别领域还出现较为突出成果。从G20视角观察梳理上述演变，有助于全面认识大变革时代经济全球化与多边治理演变趋势及规律，更好发挥我国作为新兴大国在多边治理领域的参与引领作用，为中国经济发展与增进全球经济福祉做出更大贡献。
1、G20对话合作的多事之秋
俄乌冲突同样影响到2022年G20领导人峰会。美西方国家试图把俄罗斯排除在G20峰会之外，同时支持乌克兰领导人参会，最终妥协方案是俄乌两国领导人都采取视频方式参会。11月16日峰会正式开会时波兰遭遇导弹袭击，G7成员国领导人离开G20峰会会场开小会讨论这一突发事件，直接影响到峰会正常议程。在G7等成员国坚持下，2022年峰会宣言写入了早先在联合国有关投票表决中谴责俄罗斯在乌克兰的战争并要求俄罗斯彻底、无条件撤出的主张，同时也提到对此议题“存在其他观点和不同评估”。
除俄乌冲突影响外，印度也利用今年担任G20轮值主席国身份搞小动作：如今年4月印度选择在具有领土争议的“伪阿鲁纳恰尔邦”（我国藏南地区）举办G20相关边会（sidelinemeeting），还将今年5月旅游部长会议安排在与巴基斯坦有争议的印控克什米尔地区召开。这种将经济合作政治化、利用轮值主持G20活动议程谋求私利行为理所当然遭到有关国家抵制。中方没有出席上述4月边会，中国、巴基斯坦等国对5月旅游部长会议采取不派官方代表出席的方式加以抵制。我国外交部发言人5月19日在回答有关上述G20旅游会议提问时指出：“中方坚决反对在领土争议地区举办任何形式的G20会议，也不会出席这种会议”。
另外近年美西方国内民粹主义和保护主义思潮影响显著上升，投射到G20合作领域导致成员国在一些重要治理方针问题上出现分歧和倒退。突出表现是从早年倡导自由贸易与反对保护主义立场退步。如2008年G20首次华盛顿峰以“开放的贸易和投资体制”作为合作共识之一，明确提出反对设置新的贸易壁垒，包括出口限制和违反WTO规则的出口刺激措施。此后直到2016年历次峰会持续重申维护自由贸易、反对成员国新出台贸易保护主义政策的立场。然而近年G20对贸易议题表述和承诺出现变化：2018年以来抵制贸易保护主义共识原则不再出现在峰会承诺中，有关贸易议题讨论范围从早先促进自由贸易，缩小到2017年倡导对等和公平贸易，后来进一步收敛为WTO改革和开放农业贸易。
2、近年多边治理推进不乏亮点
近年某些领域逆全球化冲动以及多边治理局部退步引发人们对全球经济碎片化前景担忧，研究人员用平行体系、半脱钩、准冷战等概念推测上述动向的演变前景。这些描述和推测事出有因也不无道理，然而全面观察形势也需看到，多边治理领域同时存在务实探索与活跃推进一面，通过G20对话合作推动经济治理进展的发生频率甚至超过早先时期。对此简略提五个方面情况作为说明。
一是针对“税基侵蚀与利润转移(BEPS)”问题推进国际税制改革取得重要进展。2013年G20圣彼得堡峰会提出国际税制改革议题，并委托经济合作与发展组织(OECD)启动BEPS行动计划研究，2015年形成第一阶段研究成果，此后经多年谈判和持续研究到2021年7月形成“双支柱方案”。支柱I建立缴税地点新规则与国家间共享征税权新方法，确保数字密集型或面向消费者的跨国企业持续开展规模性业务时，即使在无实体存在条件下也要在当地缴纳税费，因此又称“数字税”。支柱II通过设立全球最低公司税率，解决跨国公司将利润转移至低税或免税地来逃避税收问题，遏制国家间财税“逐底竞争”冲动。2021年10月超过135个包容性框架成员接受了双支柱方案。现在看来新方案落地还需较长磨合期，然而相关进展代表传统国际税收治理架构的重要突破。
二是G20协同推进气变治理。以1992年《联合国气候变化框架公约》及后续《京都议定书》和《巴黎协定》为标志，人类发展进入以联合国统一协调指导下应对气候变化新时代，G20呼应支持治理气变发挥了特殊影响。2007年G20南非部长级会议就将经济问题与气候问题相联系，2009年9月G20匹兹堡峰会上明确提出实现可持续经济增长目标需重视气候变化，重申1992年《联合国气候变化框架公约》的目标、条款与共同但有区别责任原则等。此后历次G20峰会根据全球气变治理不同阶段面临形势提出应对方针和原则，即便是2017年美国退出《巴黎协定》也未能影响其它成员国坚持气变治理的立场和承诺。根据多伦多大学G20中心研究人员提供的数据，2008-2021年间G20成员国做出有关气变治理“决策（Decisionmaking）”承诺共116项，对气候变化治理进程产生推动作用。
四是支持推动IMF实施新一轮SDR分配。新冠疫情暴发初，国际社会呼吁IMF配发特别提款权支持发展中国家和低收入国家应对危机。2020年4月G20国际金融架构工作组就此议题讨论，由于美国等持不同意见未能达成共识。2020年7月时任中国央行行长发文呼吁国际社会应尽快达成共识并落实特别提款权分配。2021年拜登政府转变立场，使得G20成员国就特别提款权分配达成一致。2021年8月2日，IMF理事会批准规模为6500亿美元新一轮特别提款权（约合4560亿SDR）普遍分配，其中约有2750亿美元（约合1930亿SDR）提供给新兴市场和发展中国家包括低收入国家。此次分配还允许具有稳健外部头寸成员国通过IMF“减贫和增长信托基金（PRGT）”自愿转借其部分SDR以扩大对低收入国家的无息贷款。
五是G20协调国际社会合作应对新一轮主权债务风险。多年经济增长失衡，叠加疫情冲击、美欧加息、俄乌冲突等因素影响，使得部分发展中国家主权债务风险上升。当代主权债务格局深刻演变，如何有效化解债务风险并公平合理分担治理成本，成为国际金融治理新的挑战议题。2020年4月G20财长和央行行长会议通过“缓债倡议”，在净现值中性基础上暂缓最贫困国家主权债务本息偿付，该项目经过两次延长期限实施到2021年底，中国落实缓债21亿美元是贡献最多国家。考虑部分债务困境国家面临偿付能力问题，2020年11月G20推出《缓债倡议后续债务处理共同框架》，先后有乍得、赞比亚、埃塞俄比亚、加纳等四国提出债务处理申请。2022年11月乍得完成主权债务处理，2023年6月有关各方就赞比亚主权债务重组达成协议，显示该领域国际合作取得重要进展。
首先需明确，G20是以联合国为核心的当代全球治理体系组成部分，G20推动多边经济治理合作事例是与其它治理机制和机构协同努力的产物，G20借助其机制设计和执行力较强特点发挥了特别作用。其次要看到，G20对话合作是不同成员国和阵营不同治理理念、目标和利益的博弈磨合过程，伴随复杂的过招斗法与攻防进退策略性因素。另外就实效而言，对话合作有的虽达成治理共识然而落地生效仍需时日，有的虽付诸实施然而成效也可能不如预期，因而需客观评估。不过在近年国际经济与治理不确定因素显著增长环境下，上述观察对认识全球经济治理动态和趋势不无启发意义。
第一，从G20视角观察的经验事实显示，近年多边经济治理领域大体呈现两个方向的动态演变。地缘政治矛盾激化与俄乌冲突，西方民粹与保护主义思潮和影响上升，对国际经济合作和治理规则造成显著冲击，使得全球经济与治理面临朝平行分离体系方向演变甚至派生碎片化风险。另一方面，在危机应对与长期结构议题方面，G20仍能在压力危机倒逼下多方努力克服困难取得某些成果，显示当代经济全球化与多边治理体系具有一定韧性。纵观G20峰会历史，最近几年逆全球化挑战增加，反倒成为多边治理对话合作创新较为活跃并取得较多进展阶段，这一态势提示需全面观察形势演变动向并客观分析其规律。
第二，近年G20推进多边治理仍能有所斩获，基本原因在于时代环境快速演变对全球治理秩序提出迫切需求，相关大国虽存在理念分歧、竞争动机和博弈考量，然而不容忽视的利益交集使得完全拒绝合作成为各方代价过大难以承受的选择。多边治理演变反应发达国家与新兴经济体之间对立统一关系，一定程度上也折射我国与美西方竞合关系。美西方对我多方防范遏制客观上会对多边合作治理造成损害，然而给定中国经济深度嵌入全球经济的前提，在中国坚持开放方针与可贸易部门竞争力活跃提升背景下，美西方无论从国内增长还是全球稳定角度都不能无视与中国合作的必要性，这些历史和现实客观因素也对有关各方在G20平台就某些经济治理问题谋求合作提供有利条件。
第三，主要发达国家对G20仍有较多操控力，然而G20机制创新根本上有利于包括中国在内的新兴经济体。观察G20诸多对话合作事例，我国对特定议题认知、立场和主张往往对相关过程与结果产生重要甚至举足轻重作用，彰显我国在G20合作机制中的特殊地位；然而受历史与现实复杂因素影响美西方在G20或仍有较多影响力，我国作为新兴大国参与对话合作势必面临多方掣肘挑战难言诸事合意舒适。全面观察不难看出，G20对话合作有助于提升全球经济治理对新兴经济体利益诉求的关注与响应，有助于新兴国通过实际参与多边治理来积累经验与提升能力，有助于发达经济体与新兴经济体通过对话磋商寻求利益交集以推进全球经济治理，因而从长期看G20在根本上有利于中国与新兴经济体在全球治理体系中成长壮大。另外从国内经济发展角度看，我国在可贸易领域强大并富有活力的供给侧能力，无论在短期还是长期都需要国内与国际两个市场支持以充分释放我国作为上升大国的经济发展潜力，这也以多边治理体系正常运行与创新拓展作为前提。
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